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朱彤：半遮半掩對(duì)改革沒有任何好處|油氣改革解讀 2017-06-01 10:55:51

摘要：5月21日晚，新華社發(fā)布“中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》”新聞稿，簡(jiǎn)要介紹了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體方向和主要任務(wù)。

　　5月21日晚，新華社發(fā)布“中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》”(以下簡(jiǎn)稱《意見》)新聞稿，簡(jiǎn)要介紹了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體方向和主要任務(wù)。

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朱彤 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)所能源經(jīng)濟(jì)室主任
　　除了這個(gè)被迅速大量轉(zhuǎn)發(fā)的新聞通稿，油氣體制改革方案的原始文件并未同步公布。業(yè)界翹首以盼、公布時(shí)間屢屢推遲的油氣體制改革方案以這樣一種與眾不同的方式“亮相”，真正是“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面”。
　　事實(shí)上，這種半遮半掩的做法對(duì)改革本身沒有任何好處。因?yàn)橛蜌飧母锊⒉恢皇悄茉垂芾聿块T與市場(chǎng)中現(xiàn)有主要企業(yè)之間的互動(dòng)，同樣也影響到油氣市場(chǎng)“潛在進(jìn)入者”的相關(guān)決策，只有盡早全面公開改革文件，并盡快制定和發(fā)布相關(guān)細(xì)則，才能更好地調(diào)動(dòng)各方力量參與改革，推動(dòng)改革。我國(guó)的多數(shù)改革方案內(nèi)容一般都比較“原則”，而這次通稿新華社新聞稿方式發(fā)布的油氣體制改革方案的內(nèi)容就更加“精煉”了。這也給各方解讀者提供了很大的“自由發(fā)揮”的空間，從“毫無營(yíng)養(yǎng)”的批評(píng)到“全面改革”贊揚(yáng)都有。
　　筆者不打算做過度解讀，僅根據(jù)目前公開的有限信息談三個(gè)問題：一是油氣政策的核心目標(biāo);二是改革給潛在進(jìn)入者帶來的市場(chǎng)機(jī)會(huì);三是油氣改革的市場(chǎng)化的真實(shí)前景。
　　一、油氣政策的核心目標(biāo)依然是能源供應(yīng)安全
　　從已經(jīng)公開的信息看，這次《意見》的內(nèi)容非常全面。“市場(chǎng)”與“政府”的作用，“油氣勘查開采、進(jìn)出口管理、管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)加工、產(chǎn)品定價(jià)”等產(chǎn)業(yè)各個(gè)環(huán)節(jié)的改革，“企業(yè)、市場(chǎng)、政府”之間的利益關(guān)系，“安全、高效、創(chuàng)新、綠色”等各種目標(biāo)都有提及，可以說是面面俱到。
　　但綜觀全文，《意見》依然是把“能源安全”置于最重要的地位：不僅在新聞稿的多處提到要保障“能源安全”或“保證供應(yīng)”，而且在改革的“安全、高效、創(chuàng)新、綠色”四大目標(biāo)，“安全”置于首位。此外，在改革的六大原則有三個(gè)原則與“保障能源安全”或“安全供應(yīng)“有關(guān)。
　　事實(shí)上，面面俱到，實(shí)際上是“該(重點(diǎn))到的沒到”。因?yàn)槲覈?guó)石油天然氣長(zhǎng)期以來的主要問題是：在位的油氣央企憑借行政壟斷+經(jīng)濟(jì)(規(guī)模)壟斷雙重壟斷控制行業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府監(jiān)管不力和干預(yù)過度、錯(cuò)位并存，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)范圍和效果非常有限。在這種情況下，要讓“市場(chǎng)在油氣市場(chǎng)真正發(fā)揮“決定作用”，必須同時(shí)解決市場(chǎng)開放、存量市場(chǎng)重構(gòu)和約束在位企業(yè)行為三大問題。《意見》雖然在油氣產(chǎn)業(yè)的所有環(huán)節(jié)都提出了市場(chǎng)開放的原則性條款，但對(duì)關(guān)鍵的“存量市場(chǎng)重構(gòu)”不置一詞，這實(shí)際上就把市場(chǎng)開放的效果局限于“增量市場(chǎng)”。在這種情況下，市場(chǎng)在位者與市場(chǎng)新進(jìn)入者競(jìng)爭(zhēng)的公平性和競(jìng)爭(zhēng)效果可想而知。不過，在十八屆三中全會(huì)精神的“鼓舞”下，市場(chǎng)開放的程度，從而競(jìng)爭(zhēng)效率較以前會(huì)有所提升，但這并不能實(shí)質(zhì)性改變“能源供應(yīng)安全為主，競(jìng)爭(zhēng)效率為輔”的目標(biāo)次序。
　　二、潛在進(jìn)入者的市場(chǎng)機(jī)會(huì)僅限于油氣產(chǎn)業(yè)鏈的部分環(huán)節(jié)
　　《意見》新聞稿簡(jiǎn)要描述了八個(gè)方面的重點(diǎn)改革任務(wù)，即開放上游、完善進(jìn)出口、管道公平開放、下游競(jìng)爭(zhēng)、定價(jià)機(jī)制、國(guó)企改革、油氣儲(chǔ)備、健全環(huán)保。不過，在“能源供應(yīng)安全為主，競(jìng)爭(zhēng)效率為輔”的目標(biāo)架構(gòu)下，在“大型國(guó)有油氣公司主導(dǎo)的主旋律中，對(duì)市場(chǎng)潛在進(jìn)入者來說，最大的市場(chǎng)機(jī)會(huì)來自管網(wǎng)公平開放，其次來自國(guó)企改革。
　　油氣管網(wǎng)，特別是天然氣管網(wǎng)因具有自然壟斷性，公平開放和有效監(jiān)管對(duì)上下游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和行業(yè)整體效率至關(guān)重要。而天然氣管網(wǎng)公平開放改革是到目前為止進(jìn)展較快的一個(gè)領(lǐng)域。2014年以來，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局先后頒布實(shí)施了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》、《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》，《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》等部門規(guī)章的頒布，加上天然氣價(jià)格改革的推進(jìn)，對(duì)天然氣下游增量需求，特別是LNG點(diǎn)供市場(chǎng)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域提供了較好的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。此外，天然氣調(diào)峰政策和分級(jí)儲(chǔ)備調(diào)峰機(jī)制確立和完善，也給社會(huì)資本提供一定的投資機(jī)會(huì)。
　　國(guó)企改革給社會(huì)資本提供的市場(chǎng)機(jī)會(huì)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國(guó)有油氣企業(yè)專業(yè)化重組過程中的混改機(jī)會(huì)，以及專業(yè)化重組給現(xiàn)有的民營(yíng)油服公司帶來的市場(chǎng)機(jī)會(huì);二是國(guó)有油氣企業(yè)剝離社會(huì)職能，出售非主業(yè)資產(chǎn)給社會(huì)資本帶來的投資機(jī)會(huì)。至于石油央企集團(tuán)總部一級(jí)的“混改”，對(duì)社會(huì)資本來說是不是真正的“投資機(jī)會(huì)”，取決于國(guó)有資本管理體制改革的進(jìn)展。
　　對(duì)油氣市場(chǎng)的潛在進(jìn)入者來說，其他幾個(gè)改革領(lǐng)域的機(jī)會(huì)大小取決于后續(xù)是否有《意見》之外的改革措施出臺(tái)。比如，上游油氣資源的開放機(jī)會(huì)，完全取決于是否解決絕大部分存量探礦權(quán)和采礦權(quán)區(qū)塊為“三桶油”把持的問題;原油進(jìn)口方面因?yàn)楦母锓结槂H僅將開放局限于“原油進(jìn)口使用權(quán)”，而非真正意義上的自由貿(mào)易。也就是說，只要原油在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)還不能成為自由貿(mào)易的商品，這一領(lǐng)域配置效率的改善就是有限的。
　　三、市場(chǎng)在油氣資源配置中發(fā)揮決定作用依然“任重道遠(yuǎn)”
　　從1998年以來到十一屆三中全會(huì)期間，我國(guó)油氣體制基本上是按照“行政性壟斷+局部市場(chǎng)化”的邏輯演進(jìn)。十八屆三中全會(huì)決議報(bào)告提出要“打破各種形式的行政壟斷”，以及在資源配置方面“讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用”后，市場(chǎng)化進(jìn)程改革力度有所加強(qiáng)?！兑庖姟钒?ldquo;市場(chǎng)化”從個(gè)別領(lǐng)域擴(kuò)展到了油氣行業(yè)的所有領(lǐng)域，行政壟斷必然被打破。不過，對(duì)在位企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壟斷問題沒有任何說法。
　　而且，從目前所看到的《意見》所體現(xiàn)的市場(chǎng)化仍然是“不完全的”。因?yàn)槌酥杏喂芫W(wǎng)外，關(guān)于上游和下游的存量市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)問題甚至沒有看到原則性的表述。沒有市場(chǎng)的決定作用，政府也很難更好地發(fā)揮作用。因此，市場(chǎng)在油氣資源配置中發(fā)揮決定作用依然“任重道遠(yuǎn)”。改革能否真正使市場(chǎng)起“決定作用”，取決于油氣體制改革的主管部門能否后期推進(jìn)中有效解決上述問題。（《中國(guó)能源報(bào)》朱彤）