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王志軒：穩(wěn)步推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè) 2018-01-15 10:47:33

摘要：19日，國(guó)家發(fā)展改革委召開(kāi)電視電話會(huì)議，就落實(shí)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》的工作進(jìn)行部署，標(biāo)志著盼望已久的全國(guó)碳排放交易體系啟動(dòng)的鐘聲在2017年歲末如期敲響。

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　　2017年12月19日，國(guó)家發(fā)展改革委召開(kāi)電視電話會(huì)議，就落實(shí)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）的工作進(jìn)行部署，標(biāo)志著盼望已久的全國(guó)碳排放交易體系啟動(dòng)的鐘聲在2017年歲末如期敲響。認(rèn)真學(xué)習(xí)這個(gè)《方案》，深切體會(huì)到，國(guó)家在推進(jìn)低碳發(fā)展戰(zhàn)略中，充分考慮到發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)降低減碳成本的決定性作用，充分考慮到碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱“碳市場(chǎng)”）對(duì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的關(guān)系，充分體現(xiàn)了碳市場(chǎng)建設(shè)突出重點(diǎn)、夯實(shí)基礎(chǔ)、制度先行、穩(wěn)步推進(jìn)的特點(diǎn)。
　　《方案》明確提出在發(fā)電行業(yè)（含熱電聯(lián)產(chǎn)）率先啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系，規(guī)定了初期市場(chǎng)的交易主體為發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位；明確了“發(fā)電行業(yè)年度排放達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量（綜合能源消費(fèi)量約1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織為重點(diǎn)排放單位；年度排放達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量及以上的其他行業(yè)的自備電廠視同發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位”。根據(jù)中電聯(lián)的初步分析，火力發(fā)電企業(yè)（約1700家）幾乎都是碳市場(chǎng)的交易主體。
　　《方案》出臺(tái)前，我國(guó)曾進(jìn)行了4年多的七省市碳排放交易試點(diǎn)，也進(jìn)行了不同碳市場(chǎng)建設(shè)的方案研究，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也形成了各種不同的認(rèn)識(shí)和習(xí)慣作法。因此，在《方案》實(shí)施過(guò)程中，要克服慣性思維，高度重視以《方案》為依據(jù)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，把《方案》的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)任務(wù)和各種要求，充分體現(xiàn)在新的碳市場(chǎng)架構(gòu)之中，體現(xiàn)在具體的行動(dòng)之中。為了促進(jìn)全社會(huì)、電力行業(yè)、發(fā)電行業(yè)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，談一些個(gè)人的體會(huì)。
　　一、碳市場(chǎng)的要義是降低全社會(huì)碳減排成本
　　《方案》開(kāi)宗明義指出：“建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)……有利于降低全社會(huì)減排成本”。人類活動(dòng)引起了溫室氣體排放（可以折算成二氧化碳當(dāng)量來(lái)衡量），其中二氧化碳是主要的溫室氣體。煤的燃燒使用是排放二氧化碳的最大排放源。為了控制或者限制二氧化碳（也可稱為碳而不是炭）的排放，依據(jù)法律法規(guī)政府對(duì)排放者（企業(yè)）提出在一定時(shí)間段內(nèi)（如一年內(nèi)）強(qiáng)制性的排放量限額，這個(gè)限額即為企業(yè)擁有的排放權(quán)?？梢?jiàn)，排放權(quán)本身并不是實(shí)物，而是一種行政許可，企業(yè)可以交易的排放權(quán)部分是實(shí)際排放量與限額之間的差額。一般情況下，大多數(shù)行政許可是不能交易的，而碳排放權(quán)之所以能夠交易，其首要原因是因?yàn)樵谌蚍秶鷥?nèi)不論在哪個(gè)地方排放了相同數(shù)量的二氧化碳對(duì)全球氣候變化的影響是相同的，即排放權(quán)交易不會(huì)因企業(yè)排放量的轉(zhuǎn)移對(duì)氣候變化產(chǎn)生不同影響。其二，由于不同企業(yè)受各種內(nèi)、外部條件影響碳減排成本不同，而利益最大化是企業(yè)進(jìn)行碳交易的基本動(dòng)力和目的，通過(guò)碳市場(chǎng)，碳減排成本低的企業(yè)多減排將富裕的配額賣(mài)給碳減排成本高的企業(yè)，從而降低買(mǎi)賣(mài)企業(yè)碳減排總成本。從以上簡(jiǎn)要分析不難看出，碳市場(chǎng)的主要要素是交易主體、交易產(chǎn)品、強(qiáng)制性配額、排放量核算、交易平臺(tái)、市場(chǎng)監(jiān)管。其中主體和產(chǎn)品決定了市場(chǎng)的規(guī)模；配額多少既反映了碳總量消減目標(biāo)的大小也決定了碳排放權(quán)的稀缺程度，而稀缺性程度影響碳排放權(quán)的價(jià)格；排放量核算決定了交易的科學(xué)性、基礎(chǔ)性、準(zhǔn)確性；交易平臺(tái)決定了碳排放權(quán)的金融屬性和可實(shí)現(xiàn)性；監(jiān)管決定了交易的公平性和持續(xù)性。
　　二、碳市場(chǎng)平穩(wěn)建設(shè)的核心是碳配額適度從緊
　　碳市場(chǎng)的源頭是配額。從國(guó)內(nèi)外已有的碳市場(chǎng)運(yùn)行情況看，過(guò)松的配額造成碳價(jià)持續(xù)低迷。如前幾年的歐盟碳市場(chǎng)，幾乎體現(xiàn)不出碳成本對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的影響，碳市場(chǎng)成為擺設(shè)。但是，過(guò)緊的配額，必然會(huì)過(guò)多提高參與碳市場(chǎng)企業(yè)的成本，也會(huì)使這些成本最終傳導(dǎo)到全社會(huì)，影響到經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。十九大報(bào)告提出從現(xiàn)在到2020年是全面建成小康社會(huì)的決勝期，經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要前提和基礎(chǔ)。正如《方案》的基本原則中明確：“……在不影響經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的前提下分階段、有步驟推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)。”《方案》中提出“配額總量適度從緊、價(jià)格合理適中”，要達(dá)到這個(gè)要求，重點(diǎn)是在發(fā)電行業(yè)全局層面上碳配額總量“適度從緊”，因?yàn)榕漕~的稀缺性決定了碳價(jià)高低。要做到總量“適度從緊”，一是要把國(guó)家控制溫室氣體排放的總要求和能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略密切結(jié)合起來(lái)，考慮好火電機(jī)組尤其是煤電機(jī)組在能源轉(zhuǎn)型中的地位和作用，研究煤電（尤其是熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組）在能源安全發(fā)展中的“紅線”，從宏觀和區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌解決好煤電裝機(jī)結(jié)構(gòu)和電量結(jié)構(gòu)。二是要考慮好發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響的作用、地位以及電力企業(yè)自身脫困。三是要充分考慮煤電技術(shù)設(shè)備條件、運(yùn)行條件對(duì)碳減排潛力的影響。四是要科學(xué)估計(jì)新能源發(fā)展的速度對(duì)煤電的替代作用。摸清了這些情況，“適度從緊”有了具體內(nèi)涵，能夠具體操作，水落石出。在總量“適度從緊”條件下，分配到具體企業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與能源電力發(fā)展的政策導(dǎo)向、節(jié)能減排導(dǎo)向、民生和企業(yè)發(fā)展導(dǎo)向相一致。
　　三、碳市場(chǎng)平穩(wěn)建設(shè)的關(guān)鍵是分階段實(shí)施和制度建設(shè)
　　十九大提出我國(guó)進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，在新時(shí)代社會(huì)的基本矛盾發(fā)生了重大變化，與之相對(duì)應(yīng)的各個(gè)方面都發(fā)生和即將發(fā)生新的變化。碳市場(chǎng)的復(fù)雜性、影響廣泛性、與各種政策間的高度關(guān)聯(lián)性，要求我們必須打好基礎(chǔ)、協(xié)調(diào)關(guān)系、穩(wěn)步推進(jìn)。《方案》提出按“基礎(chǔ)建設(shè)期”“模擬運(yùn)行期”“深化完善期”三階段穩(wěn)步推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)工作，并對(duì)每個(gè)階段的具體任務(wù)提出了明確要求?！斗桨浮分嗅槍?duì)碳市場(chǎng)的“配額管理”“排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查（MRV）”“市場(chǎng)交易”要素，提出了要建設(shè)相應(yīng)的三項(xiàng)制度體系，針對(duì)“碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送”“碳排放權(quán)注冊(cè)登記”“碳排放權(quán)交易”“碳排放權(quán)交易結(jié)算”提出建設(shè)相應(yīng)的四個(gè)系統(tǒng)。三階段實(shí)施、三項(xiàng)制度體系和四個(gè)系統(tǒng)，共同清晰勾畫(huà)出中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的“路線圖”和“里程碑”。
　　四、做好頂層設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)好各種政策關(guān)系是平穩(wěn)推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)的保障
　　《方案》對(duì)相關(guān)部門(mén)及交易主體在碳市場(chǎng)建設(shè)中的責(zé)任做了明確分工，但是，要高質(zhì)量完成這些任務(wù)是非常艱巨的，不僅涉及到碳市場(chǎng)建設(shè)的本身，更涉及到與之相關(guān)的各項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)?！斗桨浮诽岢?ldquo;要堅(jiān)持碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位，切實(shí)防范金融等方面風(fēng)險(xiǎn)”。除了防范金融風(fēng)險(xiǎn)外，對(duì)于發(fā)電行業(yè)，應(yīng)對(duì)氣候變化的政策工具長(zhǎng)期體現(xiàn)在節(jié)能提效的政策工具和調(diào)整電力結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能等政策工具方面，且與污染控制政策工具之間有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這些政策工具涉及到政府的發(fā)展改革部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、財(cái)政、稅收、價(jià)格、金融等管理部門(mén)，涉及中央和地方政府的事權(quán)。由于各種政策工具之間可能會(huì)發(fā)生矛盾和交叉，如煤炭消費(fèi)總量控制、單位供電量能耗限額、能源效率約束性規(guī)劃目標(biāo)、電力體制改革中的節(jié)能調(diào)度等政策等都會(huì)直接或間接影響到碳交易體系。要高度認(rèn)識(shí)到這些政策間有必要進(jìn)一步協(xié)調(diào)，做好統(tǒng)籌考慮碳交易政策與其他政策協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)，形成合力。
　　五、電力企業(yè)應(yīng)積極行動(dòng)認(rèn)真貫徹《方案》
　　第一，提高認(rèn)識(shí)，積極行動(dòng)。從碳市場(chǎng)是低成本減碳政策屬性來(lái)看，電力企業(yè)積極響應(yīng)碳市場(chǎng)建設(shè)是理所當(dāng)然的。但是作為碳市場(chǎng)的交易主體，面對(duì)一個(gè)復(fù)雜的新機(jī)制僅靠簡(jiǎn)單理解和被動(dòng)適應(yīng)是不行的，必須認(rèn)真梳理碳市場(chǎng)的每個(gè)環(huán)節(jié)，弄清碳市場(chǎng)與各種政策工具對(duì)企業(yè)可能造成的影響。如碳配額分配公平性、碳市場(chǎng)與其他政策措施的矛盾、碳交易空間大小和交易成本的高低等，都會(huì)對(duì)企業(yè)的效益產(chǎn)生不良影響。為此，電力企業(yè)應(yīng)加快在人力、物力、財(cái)力上的投入和準(zhǔn)備，在基礎(chǔ)建設(shè)和模擬運(yùn)行的兩年左右時(shí)間內(nèi)積極、深入?yún)⑴c到碳市場(chǎng)建設(shè)中。
　　第二，實(shí)事求是，掌握準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。首先要在思想上建立事實(shí)求是的準(zhǔn)則。核算、上報(bào)碳排放數(shù)據(jù)時(shí)是報(bào)大對(duì)企業(yè)有利還是報(bào)小對(duì)企業(yè)有利并非定數(shù)，而保持不敗之地的法寶就是實(shí)事求是。實(shí)事求是、科學(xué)準(zhǔn)確核算并上報(bào)數(shù)據(jù)，不僅是科學(xué)精神的要求，也是企業(yè)誠(chéng)信的基石，更是建立科學(xué)碳排放相關(guān)制度的基礎(chǔ)。其次，要根據(jù)電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型要求帶來(lái)的新情況、新變化，從技術(shù)上、可操作性上不斷探索獲得準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的方法，也為制訂第三方核查的技術(shù)規(guī)范提供科學(xué)支撐。
　　第三，為不斷挖掘企業(yè)碳減排潛力做好技術(shù)儲(chǔ)備。低碳發(fā)展必須依靠科技進(jìn)步把二氧化碳減下來(lái)，而碳市場(chǎng)的作用也是不斷促進(jìn)企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新提高碳減排水平，不斷深度挖掘碳減排潛力。電力企業(yè)由于受電廠運(yùn)行年限、地域、技術(shù)、管理水平等多種因素的影響，減碳的潛力是不同的，減碳的成本也是不同的，在碳市場(chǎng)中能夠獲得更高收益的一定是技術(shù)或管理的領(lǐng)先者。
　　第四，要加強(qiáng)培訓(xùn)，盡快掌握碳市場(chǎng)的機(jī)制和方法，通過(guò)市場(chǎng)交易獲得更好的收益。碳市場(chǎng)使企業(yè)有了新的優(yōu)化機(jī)組運(yùn)行和提升生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力，加之電力體制改革不斷深化，一些新的電價(jià)機(jī)制與碳市場(chǎng)結(jié)合后，會(huì)增加更多可供優(yōu)化的方案，會(huì)在很大程度上改變傳統(tǒng)的盈利模式。電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)在未來(lái)兩年左右的基礎(chǔ)建設(shè)和模擬運(yùn)行期間，熟練掌握碳交易工具，為完善碳市場(chǎng)建設(shè)做出貢獻(xiàn)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，市場(chǎng)機(jī)制的作用，會(huì)不斷迫使電力企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新，促進(jìn)減碳技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用。
　　第五，在模擬運(yùn)行中，發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)的作用。模擬運(yùn)行是檢驗(yàn)和評(píng)估碳市場(chǎng)相關(guān)制度、機(jī)制設(shè)計(jì)是否有效的實(shí)戰(zhàn)演練，它不僅為進(jìn)一步完善碳市場(chǎng)管理制度和支撐體系，強(qiáng)化市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控機(jī)制打下良好的基礎(chǔ)，也決定著碳市場(chǎng)能否健康推進(jìn)和擴(kuò)大范圍。作為電力行業(yè)協(xié)會(huì)，中電聯(lián)要在模擬方案制訂中發(fā)揮熟悉行業(yè)特點(diǎn)和與企業(yè)具有天然良好溝通的優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)好政府部門(mén)委托的各項(xiàng)工作，積極發(fā)揮好應(yīng)有的作用，滿足碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量要求。電力集團(tuán)公司應(yīng)當(dāng)發(fā)揮總體優(yōu)勢(shì)，在集團(tuán)層面統(tǒng)籌參與碳市場(chǎng)建設(shè)，使國(guó)家碳市場(chǎng)建設(shè)的有關(guān)要求在所有企業(yè)落到實(shí)處，并通過(guò)碳市場(chǎng)的作用努力降低集團(tuán)公司整體低碳發(fā)展成本。電力企業(yè)作為市場(chǎng)主體，尤其要精心準(zhǔn)備積極參與模擬，并把模擬當(dāng)實(shí)戰(zhàn)，為碳市場(chǎng)順利建成做出積極貢獻(xiàn)。
　　原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2017年12月22日第47期.
　　作者系中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)專職副理事長(zhǎng)