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新油氣改革力度不會小六大“預(yù)言”值得期待 2015-09-23 10:38:46

摘要：油氣改革與電改并稱為2015年能源領(lǐng)域的兩大改革。中央對改革方案非常重視，改革力度不會小。

“中國新一輪油氣體制改革總體方案或在年底正式出臺。”業(yè)內(nèi)人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，該方案由國家發(fā)改委牽頭制定，經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司等司局具體負(fù)責(zé)，目前已有初步方案，正向國土資源部、國家能源局、商務(wù)部、環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)部門和業(yè)界征求意見。
2014年6月召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議要求，積極推進(jìn)能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案。2015年2月的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議，再次提出加快石油天然氣體制改革。5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，明確要求在今年“研究提出石油天然氣體制改革總體方案，在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入”。
決策層定調(diào)之下，新一輪油氣改革開始拉開序幕。
“油氣改革與電改并稱為2015年能源領(lǐng)域的兩大改革。中央對改革方案非常重視，改革力度不會小。”參與本次改革方案討論的專家對《財經(jīng)國家周刊》（微信公眾號：ENNWEEKLY）記者說，該方案在向相關(guān)部門和業(yè)界內(nèi)部征求意見后，將向社會公開征求意見。
新一輪改革方案，將會在哪些方面、多大程度上改變中國油氣行業(yè)的格局和前途？《財經(jīng)國家周刊》記者為此走訪了多位參與方案起草和研討的人士，如無重大調(diào)整，以下幾個方向值得期待。

上游引入多元主體
“在全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)放寬準(zhǔn)入”是決策層既定要求，首當(dāng)其沖的便是上游勘探開發(fā)環(huán)節(jié)，未來有望在少數(shù)巨頭之外引入多元主體。
中化國際石油勘探開發(fā)有限公司原總經(jīng)理、油氣行業(yè)資深專家曾興球?qū)Α敦斀?jīng)國家周刊》記者說：“上游是整個油氣產(chǎn)業(yè)鏈的核心，如果油源被幾家企業(yè)壟斷，也就談不上中下游的市場開放，因此上游實(shí)現(xiàn)主體多元化至關(guān)重要。”
據(jù)《財經(jīng)國家周刊》了解，勘探開發(fā)領(lǐng)域或?qū)?個方面的改革，即探礦權(quán)由登記制改為招標(biāo)制、探礦權(quán)有效退出機(jī)制、勘探開發(fā)信息公開機(jī)制、建立采礦權(quán)市場交易中心。
探礦權(quán)由登記制改為招標(biāo)制已在實(shí)踐中開始推進(jìn)。今年7月，國土資源部發(fā)布《新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)出讓項(xiàng)目（2015）公告》，首次將中國的常規(guī)石油天然氣區(qū)塊拿出來公開招標(biāo)，是為破冰之舉。
長期以來，只有中石油、中石化、中海油和延長石油4家企業(yè)具有在國內(nèi)從事常規(guī)石油和天然氣勘查開發(fā)資質(zhì)。按照《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定，探礦權(quán)申請主要以申請?jiān)谙鹊脑瓌t進(jìn)行登記；石油、天然氣勘查許可證有效期最長為７年，最多可延長至15年，每年勘查投入的最低金額為1萬元。多位業(yè)內(nèi)人士表示，這些寬松的規(guī)定及探井成本的持續(xù)上漲，導(dǎo)致一些“圈而不探”的行為。
招標(biāo)制和退出機(jī)制的目的是通過引入更多市場主體，打破這一困局。據(jù)了解，勘探開發(fā)期限有望被限定在3年左右，并大幅提高勘查投入的最低限額。
上游是整個油氣產(chǎn)業(yè)鏈的核心，如果油源被幾家企業(yè)壟斷，也就談不上中下游的市場開放，因此上游實(shí)現(xiàn)主體多元化至關(guān)重要。
“‘三桶半油’在改革實(shí)施后一定會對各自區(qū)塊做一輪精選，將各自認(rèn)為優(yōu)質(zhì)的區(qū)塊保留下來。”中石化石油勘探開發(fā)研究院咨詢委員會副主任、中國能源研究會常務(wù)理事張抗對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，比如，前述新疆公開招標(biāo)的6 個區(qū)塊，質(zhì)量都不高。
不過，在探明儲量之前，存在較大不確定性。比如，新疆塔河油田曾被中石油認(rèn)定為非優(yōu)質(zhì)區(qū)塊，其退出后，由原新星石油公司（后并入中石化）接手，結(jié)果在1997 年探明發(fā)現(xiàn)了中國第一個億噸級大油田。
招標(biāo)與退出機(jī)制的結(jié)合將給未來新進(jìn)入的市場主體帶來巨大機(jī)遇，也有利于提高勘探開發(fā)工作量，進(jìn)而提升油氣探明儲量和產(chǎn)量。
與之相關(guān)的還有油氣勘探信息公開化改革。長期以來，石油企業(yè)在退出區(qū)塊時，往往沒有將勘查數(shù)據(jù)交給相關(guān)部門，下一家進(jìn)入的企業(yè)便不得不重新勘探，造成資源浪費(fèi)。未來，政府有望對所有勘探信息實(shí)行強(qiáng)制收集和統(tǒng)一管理，這將極大提高勘探效率。
另據(jù)了解，本輪改革方案或?qū)⑻岢鼋⒉傻V權(quán)的二級市場，允許采礦權(quán)進(jìn)行市場交易。這將改善“三桶半油”由于自身開發(fā)成本和精力限制導(dǎo)致部分采礦權(quán)閑置的現(xiàn)狀，激發(fā)油氣產(chǎn)業(yè)上游活力。
對于已經(jīng)探明的石油地質(zhì)儲量本應(yīng)全部投入開發(fā)，但是由于上述“三桶半油”的開發(fā)局限，截至2014 年底，我國已探明石油地質(zhì)儲量中尚有超過82 億噸未投入產(chǎn)能建設(shè)，占到全國累積探明儲量的約20%。

管網(wǎng)開放和獨(dú)立
一旦油氣上游開發(fā)實(shí)現(xiàn)主體多元化，隨之需要的是中游環(huán)節(jié)油氣管網(wǎng)的公平準(zhǔn)入。油氣管網(wǎng)獨(dú)立，已是眾望所歸的大趨勢。
油氣管網(wǎng)屬于自然壟斷行業(yè)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，中石油掌握國內(nèi)一半左右的原油、成品油和天然氣管道，中石化掌握著接近一半的成品油管道。
有關(guān)部門在這方面已經(jīng)有所動作。2014年2月，國家能源局出臺了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，規(guī)定油氣管網(wǎng)設(shè)施開放的范圍為油氣管道干線和支線，以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施；在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)向第三方市場主體平等開放管網(wǎng)設(shè)施。
這被市場視為打破油氣管網(wǎng)僵局的利好政策，但也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為實(shí)際效果欠佳，一方面是油氣管網(wǎng)的整體運(yùn)輸能力有限，另一方面也因石油央企的管網(wǎng)公司仍隸屬于集團(tuán)所有，缺乏動力給競爭對手提供運(yùn)輸通道。
近日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》要求，“對自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場化。”網(wǎng)運(yùn)分開已經(jīng)成為大趨勢。
新一輪油氣改革有望逐步落實(shí)網(wǎng)運(yùn)分開的改革路徑，或?qū)⑻烊粴夤芫W(wǎng)和原油、成品油管網(wǎng)區(qū)別對待。天然氣管網(wǎng)改革或依照產(chǎn)權(quán)獨(dú)立的大方向推進(jìn)，對于原油和成品油管網(wǎng)來說，由于目前大部分是從油田鋪設(shè)到煉廠或從煉廠鋪設(shè)到銷售終端，第三方進(jìn)入的需求并不大，因此這部分管網(wǎng)仍允許其留在原有集團(tuán)企業(yè)中，暫不推進(jìn)管網(wǎng)獨(dú)立。
天然氣管網(wǎng)獨(dú)立后，是否成立一個國家天然氣管網(wǎng)公司？這是業(yè)內(nèi)爭論的熱點(diǎn)。
中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院能源經(jīng)濟(jì)系副教授宋楓對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上來講，對于管網(wǎng)這樣的自然壟斷行業(yè)，企業(yè)規(guī)模越大越能攤薄運(yùn)營成本。天然氣管網(wǎng)的前期投資大，回收周期長，如果形成一張“大網(wǎng)”，從效率和成本上可做到最優(yōu)。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，獨(dú)立的管網(wǎng)公司須由政府嚴(yán)格監(jiān)控其成本和收益，并由政府定價，而目前的做法是依據(jù)掌握管網(wǎng)的油企上報的成本，再加上固定收益來核定管輸價格。如果日后建立獨(dú)立的管網(wǎng)公司，政府的監(jiān)管能力又沒能有效跟上，容易滋生腐敗和尋租現(xiàn)象。
據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者多方了解，目前方案傾向于讓現(xiàn)有的天然氣管網(wǎng)脫離石油央企，但短期內(nèi)是否整合成立為國家天然氣管網(wǎng)公司，還有待進(jìn)一步的消息。

進(jìn)口權(quán)和配額進(jìn)一步放開
8 月21 日，商務(wù)部審核通過山東東明石化公司和盤錦北方瀝青燃料公司的原油進(jìn)口資質(zhì)。上述兩家地方煉廠在今年5月獲得原油進(jìn)口使用權(quán)后，又獲得了原油進(jìn)口權(quán)，可以獨(dú)立進(jìn)口原油，同時，有更多企業(yè)也在排隊(duì)中。
中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所能源研究室主任朱彤向《財經(jīng)國家周刊》記者介紹，在油氣加工和貿(mào)易領(lǐng)域，行政性壟斷主要有三大支柱：第一個是1999 年原國家經(jīng)貿(mào)委等部門制定的《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》；第二個是2001 年原國家經(jīng)貿(mào)委等五部門制定的《關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范成品油市場秩序意見的通知》；第三個支柱是中石油、中石化兩大油氣集團(tuán)內(nèi)部的“排產(chǎn)計(jì)劃”。
通過前述舉措，油品的煉化和銷售被牢牢掌握在“兩桶油”手里。雖然商務(wù)部每年都會公布原油和成品油的非國營進(jìn)出口配額，但是供應(yīng)仍受到較嚴(yán)管控，中國上百家地方煉油企業(yè)和民營加油站往往無法順暢地獲得原油和成品油。
據(jù)了解，新一輪油氣改革有望先給予若干家規(guī)模以上的煉廠原油使用權(quán)，進(jìn)而給予原油進(jìn)口權(quán)。
卓創(chuàng)資訊原油分析師朱春凱告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，這種市場放開的步驟其實(shí)還是“比較謹(jǐn)慎”的，考慮到中國煉油行業(yè)已產(chǎn)能過剩，通過原油進(jìn)口牌照管控的方法，可以起到了鼓勵規(guī)模型和環(huán)境友好型企業(yè)發(fā)展的目的。
除了原油進(jìn)口權(quán)，中遠(yuǎn)期還有望放開原油進(jìn)口配額。中國能源網(wǎng)總裁馮麗雯對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，原油進(jìn)口配額的目的是限制非國營的石油企業(yè)進(jìn)口量?，F(xiàn)階段國際油價較低，如果短時間內(nèi)放開配額，將導(dǎo)致大量進(jìn)口行為，直接阻礙國內(nèi)上游油氣勘探開發(fā)，因此配額的放開可能會是一個漸進(jìn)過程。

市場化定價進(jìn)程加速
對終端用戶來講，油氣改革最值得關(guān)心的是價格形成機(jī)制。市場化定價方向早已明確，問題在于步子邁得有多快。
1998年，成品油價格改革開始啟動，此后國內(nèi)成品油價格與國際油價逐漸接軌，并實(shí)現(xiàn)了上下浮動。目前國內(nèi)成品油價格依據(jù)國家發(fā)改委的價格公式，在國際原油價格的基礎(chǔ)上，給予國內(nèi)煉廠一定的利潤比例制定成品油價格，參考時間為10個工作日。
“但國內(nèi)成品油定價機(jī)制僅能反映出國際油價的波動，無法反映國內(nèi)成品油的供需情況。”中國石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院市場研究所主任戴家權(quán)對《財經(jīng)國家周刊》記者說。
全球石油市場的兩個主要定價基準(zhǔn)是英國布倫特期貨價格和美國西得克薩斯中質(zhì)原油期貨價格。盡管中國已是世界第二大石油消費(fèi)國和進(jìn)口國，但在國際油價中缺少足夠話語。
目前，中國在建設(shè)成品油價格市場體系方面已做了一些工作。2014年12月，中國證監(jiān)會批準(zhǔn)上海期貨交易所在其國際能源交易中心開展原油期貨交易，有望在2015年底前正式啟動。2015年3月，上海石油天然氣交易中心在上海自貿(mào)區(qū)注冊成立，并于7月1日投入試運(yùn)行。
上海石油天然氣交易中心董事長李健對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，目前交易中心對于成品油現(xiàn)貨的交易機(jī)制已經(jīng)有所準(zhǔn)備，一旦政府放開成品油價格，交易中心將立即啟動該項(xiàng)交易。交易中心作為獨(dú)立的第三方，有利于公平、公正、公開地進(jìn)行交易，形成透明的市場價格。
此外，從2011年以來，國際原油期貨價格持續(xù)下跌，這對國內(nèi)成品油實(shí)際成交價格也產(chǎn)生了較大影響。除了一些大城市的中心地段外，很多加油站的實(shí)際零售售價已低于國家發(fā)改委規(guī)定的零售最高限價，行政定價意義已弱化了很多。
值得一提的是，國內(nèi)油氣巨頭對于放開成品油價格并無多大異議。中石油和中石化兩家目前占據(jù)國內(nèi)成品油份額的70%左右，如果通過現(xiàn)貨和期貨交易形成“中國價格”，也可提升中石油、中石化擁有更多國際話語權(quán)。
基于上述前提，成品油價格有望在新一輪改革方案出臺后完全放開，這一時間點(diǎn)或?yàn)闀r不遠(yuǎn)。
除了成品油價格之外，油氣體制改革方案對天然氣價格改革，將延續(xù)此前成品油價格改革的路徑來走：首先允許天然氣價格在更短時間內(nèi)適當(dāng)波動，進(jìn)而逐步走向市場定價。

三桶油“瘦身”
龐大的“三桶油”，在新一輪改革中有望“瘦身”，除天然氣管網(wǎng)獨(dú)立外，主輔業(yè)分離是另一大看點(diǎn)。
目前“三桶油”上游業(yè)務(wù)范圍包括油氣勘探開發(fā)、開采，油田勘探開發(fā)及工程技術(shù)服務(wù)。而?？松梨凇⒂鳥P等知名國際石油公司在上游領(lǐng)域均沒有油服板塊，而是購買油田服務(wù)公司的服務(wù)。
中海油能源經(jīng)濟(jì)研究院首席能源研究員陳衛(wèi)東告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，國際石油公司強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工，油田服務(wù)和工程技術(shù)在國際上是一個充分競爭的行業(yè)，通過競爭不斷提升行業(yè)技術(shù)水平，同時降低服務(wù)成本。
而“三桶油”所屬的油服公司占據(jù)國內(nèi)市場份額的大約80%，“三桶油”的區(qū)塊勘探開發(fā)均優(yōu)先安排自己的油服公司作業(yè)，這在一定阻礙了市場競爭和油氣上游市場開放。
業(yè)內(nèi)人士介紹，2012 年啟動的第二輪頁巖氣公開招標(biāo)，一家非“三桶油”的中標(biāo)企業(yè)無法在市場中尋找到合適的油田服務(wù)公司，希望聘請中石油的油服隊(duì)伍進(jìn)行作業(yè)，卻遭到拒絕?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出，對國有企業(yè)的特殊業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)實(shí)行業(yè)務(wù)板塊有效分離，獨(dú)立運(yùn)作、獨(dú)立核算。
新一輪改革或?qū)⑵湔嬲鋵?shí)，要求“三桶油”逐漸剝離油服和工程技術(shù)板塊，先將這些板塊成立獨(dú)立的公司，然后通過股權(quán)置換的辦法逐步完全剝離。
業(yè)內(nèi)人士表示，油田服務(wù)和工程技術(shù)板塊是“三桶油”人員最密集的領(lǐng)域。如果這項(xiàng)改革能夠順利實(shí)施，將極大提高“三桶油”的效率。前提要妥善處理好輔業(yè)剝離時產(chǎn)生的成本問題，以及“三桶油”內(nèi)部對企業(yè)規(guī)模、國際排名的重新認(rèn)識。
成品油價格有望在新一輪改革方案出臺后完全放開，這一時間點(diǎn)或?yàn)闀r不遠(yuǎn)。

“大能源部”短期無望
多位參與方案討論的人士表示，油氣行業(yè)要從壟斷走向市場開放，有賴于政府管理的變革和監(jiān)管職能的加強(qiáng)。
目前，政府對于油氣行業(yè)的監(jiān)管職能分散在包括國家發(fā)改委、安監(jiān)總局、國土資源部等十多個相關(guān)部委。“這就導(dǎo)致各個政府部門各管一段，各段之間卻無法實(shí)現(xiàn)無縫連接。很多交叉領(lǐng)域，缺乏有效管理。”一位業(yè)內(nèi)人士說。比如，2013 年11 月，中石化位于青島的一段輸油管道原油泄漏發(fā)生爆炸，造成62 人死亡、136 人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7.52 億元。
在國務(wù)院調(diào)查組公布的調(diào)查報告中，事故間接責(zé)任方就涉及地方政府、安監(jiān)、經(jīng)信等多部門。近年，一些業(yè)內(nèi)人士提出借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，按大部制思路成立大能源部。為了應(yīng)對能源問題，美國在1977 年成立了能源部，由原來的幾十個政府相關(guān)機(jī)構(gòu)職能合并而成，職責(zé)是統(tǒng)一管理各類能源的勘探、研究、開發(fā)和利用；下設(shè)管理石油、煤炭和核能的機(jī)構(gòu)數(shù)十個，主要負(fù)責(zé)能源政策執(zhí)行的監(jiān)督管理，研究、開發(fā)新的能源技術(shù)，調(diào)控能源的生產(chǎn)和使用，定價和分配以及全國能源數(shù)據(jù)的收集和分析。
有研究機(jī)構(gòu)從本世紀(jì)初就已開始研究中國“大能源部”的可行性和路徑，但未能得以實(shí)現(xiàn)。據(jù)介紹，主要原因在于，目前國家發(fā)改委的審批權(quán)大量在能源領(lǐng)域，而能源價格和產(chǎn)銷供給涉及面甚廣，國家發(fā)改委需要履行綜合平衡的職能。當(dāng)然還有其他的一些因素。
短期比較現(xiàn)實(shí)的辦法或是，將政策制定的職能仍留在各相關(guān)部門，國家能源局則逐步肩負(fù)起監(jiān)管職能，有效利用其在各個地區(qū)的派駐機(jī)構(gòu)，不斷擴(kuò)充現(xiàn)有人員，監(jiān)督能源政策的執(zhí)行和實(shí)施。（新華社《財經(jīng)國家周刊》范若虹）